[農再] 蔡培慧教授：《農村再生條例》是開錯處方下錯藥
開錯處方下錯藥
2008年10月行政院版，立法要旨中提到「打造一個讓都市人流連忘返的新農村」，這句話背後所隱含的意義其實很簡單，就是一種完全面向經濟發展的思維，因此，農業、農村遷就工商業、都市，也點出了這部法律的預設就是要農村和農業去服務於這一套經濟發展的思維。可是，實際上農業本身也有其價值，撇開社會文化層面來談，農業也有其重要的經濟價值，可是農再條例（第一版）卻把這些農村與農業本身所具有的價值看得較為次要，反而覺得最重要的是怎麼把農村「觀光化」，把農村的土地、景觀、水資源等等都視為是最後的資源利用。因此我們覺得這是「開錯處方下錯藥」，因為雖然官方有看到農村人口外移、收入減少等問題，但是卻不去從這些根本的地方來著手，反而是覺得只要把農村蓋得漂漂亮亮，這一切就可以解決一樣，因此我們認為「農村再生條例」並無法完成「農村再生」的使命，這才是最根本的問題，而這個最根本的問題背後隱含了我們對於農村問題的不同看法。
如同我剛剛所言，目前台灣政府的架構已經是打算把農業的資源給全部轉化成為經濟服務，可是以現在世界各國的思潮來說，都把農業看成是多功能價值，農業除了生產的價值之外，還有環境的價值、還有農村文化、務農人口所具有的不同的社會文化價值，這樣的思維在國外統稱「農村多功能主義」，對於農業的回復是全面性的；但是台灣在21世紀所提出來的方案卻是一個表面的、偏重景觀主義的法案，對我們來說這當然是不合理的。仔細考究這樣的不合理，我們會發現這其實是來自政府的本位主義，農委會水保局過去的任務應該是「治山防洪」，另外有一條軸線叫做「富麗農村」，也就是社區的小型工程建設方案。我們如果回過頭去看農再條例第一版的基金執行部份第一條，會發現一些很瑣碎的名目，像是涼亭、自行車步道，這些都是我們在一般法案中不會看到的作法。因此從這邊我們可以明顯看出農村如何再生已經是個很重要的爭議點，而這個爭議牽涉到對於農業的看法、對於發展主義的看法、還有對根本價值如何判斷的問題。
姑且拋開這些思辨性的問題，回過頭來看，農再條例要的是（農村）再生，可是內容都是作些小型的建設工程，這樣並不合理。而在發現到這樣的不合理的同時，我們必須首先要問的是「什麼才是農民們需要的」？就工程部份而言，農村的確有興建基礎設施的必要，像是農水路，過去農水路的興建通常是為了水稻田，可是現在的農作也有很多是種植蔬菜、果園、或是旱作，那麼水路的設計是不是也要有相對的改變？更重要的是灌排分離，這說的是污水排放與灌溉用水是不是要分開的問題，目前台灣並沒有作到灌排分離，所以我們才會常聽到稻米被污染需銷毀、或是農地因為污染而荒廢的消息。換句話說，我們的確看到農村有些必要的基礎設施是等待補足的。可是這些設施在第一版的時候農委會是沒有放進去的，是我們不斷要求後才增加了這些部份，可是之後要怎麼操作還是未知。其次是這些設施固然有必要興建，但應該是為了住民的生活福祉來設置這些基礎公共設施，而不是為了都市人的需求把農村改造成花園的這種景觀工程的設施。
當我們意識到法案有問題的時候，也並非認為我們所作的事情就是對的，我們首先要做的事情是要拉近資訊不對稱；也就是說，現在中央提出一個條例是對農村有實際作用的，可是大部分的農民都不了解這個條例的內容、會有什麼影響？只知道有個農村再生，但是不懂法律的形式、也不清楚有10年五百億的預算，更不知道這些錢要怎麼使用。於是我們就到農村去舉辦說明會，在說明的過程中，就發現大家都有很多意見跟想法，比如說預算應該用在剛剛說過的水利設施建設，或是為什麼政府都會給科學園區很好的公共建設，何不作一個農業生產專區，讓想回鄉的人來租地、務農？更多人回應的是，農業從生產到消費者手上，這中間有太多端點，農產品的銷售都不是掌握在農民本身，因此也有人思考是否可以建立比較創新的產銷模式，像是「地產地銷」、「農民市集」等等，總之最重要的是拉進生產者與消費者的距離，所以是不是應該把錢投入在建立這樣的新型態農業產銷模式，無論它是什麼名稱都沒關係。有了這筆款項之後，就應該讓更多人來投入這些工作，所以下一階段重要的是人力能否在再生的過程中回流。所謂回流不是一定要下田務農，在整個產銷的過程可能會需要網路、行銷、設計等方面的人才投入，我們的工業有工研院不斷地在發展新技術，可是農技方面都一直是在種子、育苗方面比較有突破，一些機具、甚至資訊科技的結合就更不用提了。總之，我的意思是，的確是有可以為農村所努力的事情，但這需要方方面面的配合與考量，可是這些在農村再生條例裡面完全沒有看到。國外對於人力的看法並不只是返鄉，而是有能夠讓都市的人到鄉村貢獻專長的計畫。所以，我們那時候就主張是不是能夠把這筆預算的三分之一（五百億）拿來作人口回流的工作。當時我們的構想是成立一個鄉村發展辦公室，支持願意務農的年輕人二到三年的基本薪資，或是老年人願意轉業的也給予支持，既然我們願意用22k來補貼剛畢業的學生，那我們更沒有道理不支持農村僱用人力，因為這同樣可以解決就業不足問題，甚至可以創造新的產業發展機會。所以我們覺得農村要再生，基礎設施、產業、人力是三個不可或缺的要素。可是農再條例的初始版是沒有辦法回應這些需求的。
掛羊頭賣狗肉的農再初版
當時的農村再生條例還有另一個問題，也就是當時被抨擊的最厲害的第三章土地活化專章。土地規劃專章的內容主要可以分成兩個部份來討論，第一是土地整備的劃分，所謂（整合性）土地整備就是地方政府可以劃分土地整備專區，只要地主達三分之二以上同意即可著手區劃，其中的公用地則不計算比例，一律納入整備，如果這個法律通過的話，那麼大埔事件就會不斷上演，地方政府就可以無限制的圈地。我們的意見是，我們對於農地由哪個層級的主管機關來管理並沒有意見，但是農地的管理應該要有完備的法律，而不是只有用寥寥幾個條文而空白授權。換句話說，我們覺得農委會有「掛羊頭賣狗肉」的嫌疑，以「農村再生」之名，包裹了土地管理與徵收的條款，這是不對的。土地管理本身並沒有問題，但是應該老老實實訂立一個專責土地管理的法規，政府應該告訴大眾它所訂立出來的法規比現有的土地重劃、農地重劃條例或農村社區重劃條例還要更好、更完善、更嚴謹，可是我們看到的狀況是許多空白授權的內容。所以當時的爭議點有兩大塊，一個是農地管理為什麼可以這麼空白授權；另一個是農村再生的業務項目到底要作些什麼。
目前已經三讀通過的版本，在土地管理這一部份已經拿掉了一半，也就是不再能夠以「整合性農業整備」的名義來圈地。但是另一半比較含糊的是（地方政府）仍然能夠劃定「農村再生發展區」，但是其中的區位該怎麼劃，仍然是由主管機關自行決定。細部的管理機制目前是交給了農委會，我們擔心如果有比較惡質的人，例如過去常看到在林務局包庇財團在山林地興建飯店、渡假村等等，在這個條文中也不是不可能；現在農地會怎麼被開發、怎麼管理都還是問號，雖然已經比初版的時候可以被任意圈地的狀況好上許多，但是還是有許多的隱憂，起碼不能用區區十幾條的含糊條文就要管理台灣80%的土地。從細節來看，其實我們對於每一條的內容都很有意見，但是立法過程無法如此理想化，而經過這一兩年以來農民的集結，農再條例中比較惡質的條文其實已經刪減了許多。
問：對於農再條例的意見，是在提案之後才開始形成與研究，還是在之前就已經有相關的論述，無論是在學術界、或是社運圈。如果社會各界對於農村發展再過去已經有一定的圖像，為何農委會版的農再條例卻是呈現違背社會期待的狀況？
答：比如說農民市集、產銷合作社等等其實在過去都有。而民間長期以來也不乏關心農村與農業發展的團體或人士，不過農再條例的出現的確聚焦了這些已經積蓄了很久的力量。至於為何農委會版的農再條例會是以這樣的面貌出現，我想應該是因為政府的本位主義所導致；過去農委會水保局主要的業務是進行「富麗農村」的專案，而我們知道，「富麗農村」一向是以房屋、街道等建築類的公共建設為業務內容，因此，在「路徑依賴」的效應之下，農再條例初期版本會呈現出這樣的思維也就不足為奇了。
問：一般我們談到農村與在地組織的時候都會想到農會，不知道農陣跟農會的互動狀況是如何的？
答：全台灣有300多個農會，基本上與農會的互動要看個別地方的狀況。我比較想要強調的是我們跟農民的互動，這是很核心的協力合作，當我們在跟農民討論農業政策的時候，事實上是我們從他們那邊得到很多滋養，因為這些農民都是在現場親身參與，只是他們表達的語言比較庶民一點，但他們同樣是試圖在講一些道理，只是可能不那麼正式；因此我們（指農陣）的角色其實是扮演媒介，讓這些在地的道理可以被聽到，用比較有學理、論證的語言呈現出來。我個人所接觸到的農民朋友對於公共議題並不是沒有意見的，只是過去一直都被埋沒，所以我們的力氣是用在把這些意見擴散出去。
農會在農村裡代表的是一股很大的勢力，撇開政治不談，農會包含產銷、金融等層面，所以當然是農村裡很重要的公共組織。要跟農會合作或是協力，其實是取決於我們過去的社會關係，以二林農會為例，因為我們過去曾經聲援楊儒門而有合作經驗，所以他會比較理解我們的主張，儘管他不一定會站出來支持我們，可是它會裡解，也可能會從它的立場提出一些觀察甚至是建議。有合作的農會，當然也會有完全不來往的經驗，所以這會因為地方不同而有很大差異。但是我認為不需要把農會就視為是地方派系，也不見得就不能一起討論公共議題。而農再條例這件事情有個奇怪的地方是它在條文中直接明文規定了預算的額度，這在我們的法案中是很少見的。以我接觸過的不少農會總幹事，其實他們都有發現到這個現象，基本上也都覺得這筆預算應該是要用在產銷過程上。不可否認的是地方上有些聲音是站在支持水保局的立場，但是我也不覺得他們是錯的。因為過去以來的確沒有像農再條例這麼大筆的預算會投入農村建設，因此在理解到農村處於一種長期飢渴的狀況下，我們實在不能說支持水保局資源的人是不愛農村的，只是說現在水保局所提出的預算是不是就可以完全用在他們所想像的方向，現在也證明了其實並不盡然，因為水保局是給每個村落一個限額，讓村落自行發包，如果超過這個限額，那就還是回去走以前的外包工程的老路。台灣的地方政治長期以來是一種所謂的「侍從主義」的形式，就是地方乖乖聽話，然後從中央得到資源，再去分配給其他派系，這其實是長期以來的惡質結構。可是憑良心說，或許真的有少許惡質的人存在，但是我覺得這些地方人士其實都是單純的希望地方好，所以也才會希望得到資源的挹注，這個是過去制度面沒有給出條件與空間的緣故。
問：所以是水保局刻意操作成只能在「有得吃」跟「沒得吃」之間作選擇的意識形態？
答：我們認為，政府掌握公共資源，本來就應該去爭取這個資源來作自己覺得對的事情，但是這並不表示你因此而不能批評政府的作法，可是水保局會刻意的形成一種對立，而這種對立之所以可以形成其實也跟侍從主義深植人心有關，很多村長鄉長都覺得，如果拿了水保局的錢就應該幫政府說兩句話，但這是因為台灣的公共議題討論多半都是不公開的，所以水保局在這件事上面就有機會操作，比如說他可以對地方代表宣稱因為是某某團體反對農再條例所以害得你們（指地方）沒有錢拿之類的。可是事實上不是這樣，在我們進行討論跟宣傳的時候，擴大內需也同時在進行，還編了35億的預算，後來因為執行不力而被監察院糾正；所以事實證明，以水保局的體制其實是沒有能力執行這麼大的預算項目的。從遠因而言，侍從主義一直存在地方人士的心中，而水保局則是在這段期間中刻意的製造出對立。
問：這基本上是個意識形態的問題，要進行民眾的教育似乎不是那麼容易？在這些過程中看得到農村民眾從「自在到自為」的轉變嗎？
答：沒錯。但我覺得是有機會的。舉例來說，當我們與正在作水保局案子的村長接觸時，他也會感嘆一斤米賣不過一瓶礦泉水。也就是說，創造一個討論空間是好的，當這些村長還沒有跟我們接觸過的時候，一開始都是會埋怨我們為什麼要擋住預算，不讓錢進去農村；可是當他開始討論的時候，他就會理解到我們其實並不是擋住預算，而是更謹慎的在使用這筆預算。所以擴大討論參與是好的，只是水保局一開始是採取不願意討論的態度，是我們一直逼著水保局，不斷告訴大家水保局進行黑箱作業，我記得（2010年）四月五號一個奇美社大的朋友在馬英九去的時候也提到這件事情，後來水保局才開始舉辦說明會，一個禮拜辦了十一場，而且都是遊覽車載去的。還有我們的人去登記參加，雖然他說都是公開登記的，可是很奇怪的是我們怎麼登記都只能登記到後段的場次。總之只能說是總比沒有好，不過水保局的說明會侷限在政策宣導的範圍，是在宣傳這個政策有多好又多好，像我們辦說明會就會把法條等資料統統印好提供給大家。我印象很深刻的是有次在美濃舉辦說明會，那個說明會是把水保局的人士也邀請出席，我覺得這樣很好；在我們講完之後當然會提出一些批評，而支持水保局的人也產生了一些變故，我記得有個阿公聽完我們的解說之後他覺得我們講得很對，但是他要把這些資料帶回去，等他兒子過年回來給他看看事情是不是像我們講的這個樣子。我覺得這就是一件很重要的事情，因為我們開始有了討論的重點與依據，而不是像過去，關乎農村的議題在台北就被決定了，這種資訊不對稱是不應該的。這就是為什麼我們要一直在地方舉辦說明會、為什麼我們不僅止於將資訊公開在網路上的原因。如果你注意農陣的話，會發現農陣是個很妙的組織，他是一個把電腦網絡與地方組織網絡緊密結合的團體。因此，要拉平資訊不對稱的現象，重點不在於會不會用電腦，而是在資訊可以開放到什麼程度的問題、在於主事者有沒有把條文解釋清楚，說明這些概念會造成什麼樣社會後果的問題。從開始到現在，我們都一直是這樣在地方辦說明，事實上我們也覺得台灣政府不能夠把所有事情都在行政院與立法院就解決了，這樣就會導致後面會有很多問題。
平心而論，農民都希望能夠趕快拿到一些補助，希望改善當下的生活，其實這是很正常的，因為過去的社會政策不夠完備而導致這樣的心態。另一方面是，即便他覺得你是有道理的，可是變革會否如此快來臨是不可知的，作第一線的改革風險是很大的，對於農民來說他的掙扎是非常多的，說實在要看到自在到自為不是那麼容易，可是一旦這個討論開啟之後，農民的選擇就出現了。人從改變思維到行為堅持是一段漫長的過程，我們能作得就是讓這樣的選擇可能性變多、風險變小、討論變寬。人是否會從自在到自為其實也是我們知識份子的想像，人基本上不太可能完全被改變的。但我要強調的是，一定要把這些當作一個長期的工作，一點一滴的進行，而制度性的變革非常重要，具體的政策一定要著墨甚多，這是可以慢慢擾動的，我覺得有很多人是覺得不太對勁，但是不知道要怎麼作，那我們就要把可能可以怎麼作給展示出來，當然，我要強調的是，我們也不是絕對的正確，我們也是在從事過程中不斷學習與調整。我很相信人是可以自己做出好的判斷，只要他的訊息是夠準確的。
問：學界是否有相關的農村發展論述而與農委會發展主義論述相抗衡的？
答：但是農業有它的價值所在，我想基本的糧食供應價值應該是公認的。物價的平抑也必須仰賴穩定的糧食供應，我想台灣缺乏一種「對地補貼」的政策，應該要給農民穩定的支持，才有可能讓農產品的價格維持低廉，況且現在不是自給自足的社會，農家的小孩也要念大學，所以對地補貼是合理的，因為農民就是這片土地的照顧者，這個觀念在日本跟歐洲比較普遍，現在歐美都將農業當作一個重要產業在經營，而不是一個等待被淘汰或是不重要的領域，像日本也以「農藝」的概念在發展農業，他們對農人有份尊重，台灣人對農民也有尊重，只是沒有落實在政策的支持。所以我們認為農業就是象徵土地與人的關係，支持農業就是支持台灣走向永續發展。我們不要走向「竭澤而漁」的唯經濟，不要把我們的水、我們的土地、我們的人都賣掉了。
台灣過去的土地徵收都是為了「發展」，土地都是為了蓋工業區、蓋工廠而徵收，德國也有土地徵收，可是他們是把河流沿岸已開發的地區都徵收，讓河流可以依照原來的水路通過，也就是為了「自然」而作的土地徵收與調整，這對我們來說是不可思議的，可是台灣需要這樣的工作，莫拉克颱風之後告訴我們人是不可能勝天的。過去我們唯工業至上，現在我們應該要思考工業與農業有同等重要性，都市與鄉村有一樣的價值。以前我們是著重都市發展，然後都市發展到鄉村叫做鄉村發展。鄉村應該有它自己的發展模式，該容納多少人口、需要什麼類型的建設等等，鄉村發展也不只是農業而已，也有不同的方面，比如說台灣因為開放進口的關係，本土加工業幾乎都死掉了，這也是為何我們農產品價格拉不起來的原因，因為在沒有調節的情況下，幾乎都只能以生鮮的形式賣出。所以，長期下來造成了我們今天的困局，我們現在能作的，就是一步一步，改變法案、促進農民團結、以及讓年輕人回到農村；這三個部份都要作相關的論述，說穿了，我們在作的事情其實就是平衡性的工作，但我們希望自己作得東西是有力道的，不是虛工。我們也不是想回到過去，抱持著浪漫主義叫大家都回來當農夫，我們只是把幾十年來的發展主義稍稍調整一下，當然，過去沒有人站在農村的立場講話，現在我們要作這件事，我覺得我們的力量雖然微小但是非常堅定，我有這個信心，所以我們不會在農再通過之後就當作任務完成，我們會努力！
問：如果我們未來可以看到一部規定農業發展走向的農業基本法，那目前現存的農再條例是否就可以走入歷史，或是仍有其意義？
答：農再對我來說是一個有點好笑的範例，就是一個為了小事情所定的法。農再對於執政者來說就是一筆預算，你可以注意到，很少有法律會直接在條文中規定預算的。大體上來說，農村需要建設、預算，法案通過並沒有什麼可非議，只是在於如何執行，目前相關施行細則尚未公佈，而法律也未必不能修正或更改，這都還是可以努力的地方。我們最近就在思考，過去我們有些針對農村自主團結的工作，是不是可以在這方面跟水保局談，看怎麼樣的農民培根計畫、怎麼樣的工程建設才是符合農民需要的，這部份是我們之後還會針對農再條例使力的點。而農再並不必然與將來的基本法相違背。
問：所以針對農再的部份會以提出修正案或是其他方式來補強嗎？
答：現階段應該是不到修正案的地步，因為完全沒有空間。在國民黨佔立院席次3/4的情況下，就算提修正案我想也不會過；我們已經和國民黨打了兩年，現在給我們這個版本，這樣情況可想而知。就目前的版本而言，我們還在觀察施行細則，第二個是，光是觀察施行細則也是沒有用的，我們還是要整合農民的力量，如同我剛剛所說，這部份已經正在研議中，但是還不成形，就是要讓農村能夠成立一個自治單位來就農再與水保局進行很細節的討論，這是我們覺得很重要的。
問：我們之前曾經就「再生能源條例」訪談過環盟的施信民老師，在訪談中他曾經提到其實再生能源發展能否落實也與農村有很大的關係，比如一些發電機具或是設備是無法架設在城市裡的，必須仰賴大範圍的農村土地；國外也有不少例子是農民不種果樹改種「風扇」等等，發電當作生產，甚至可以「賣電」來增加收入。關於這一點，是不是也可以考慮作為台灣農村發展的一條路徑？
答：如果是天然能源，像是太陽能、風力、水力等，在農村小規模的產生，我覺得是合理的；可是如果是生質能源，比如說種甘蔗來轉換，這個我是反對的。因為台灣的土地並沒有那麼的多，而且我們都知道物質不滅定律，如果要把這些農產品轉換成可用的能源來使用，勢必還要加很多的工，這些工其實還會有很多附加的後果。而且我覺得再生能源必須是公共的，不能是私人來買地然後大家就領租金這樣。我在德國看過兩個例子，一個是地方接收一組水力發電共同經營，賣電給政府並且維持那個區域的供電，另一個例子是德國農民把農作物收起來，改成架設太陽能板，但是這些太陽能板並不是說設就設，而是經過審慎的評估，看看角度是不是會破壞景觀、架設地點是不是會有妨礙交通或是危險性等等，最後選了三個地點，可以作為私人電廠的架設地點，那個申請人大約是青壯年，他回鄉下不是務農，就是改養電而已。這樣的生計需要政府的政策來支持，也是我剛剛提到過的，其實鄉村不是只有農業可以發展而已，能源也是一個，只是這就需要更大規模的政策措施了。
問：我們可以發現農村發展問題總是與經濟、農民生計問題糾纏，那麼再生能源有沒有可能是納入農村發展問題的其中一項配套措施？
答：我想這不會是我們主推的議題或論述，因為台灣農耕本身的恢復還有很大的空間，我們糧食自給率只有30％，加工業也幾乎萎縮，所以我們光是要把這些基本的部份做好就已經要花很大的力氣了。當然我贊成地方性的發電系統，這很可能是我們鄉村發展的主張要作得，但是這些發電設施的前期投資是非常驚人的，如果要本來就沒什麼資本的人進行投資，或是現在就鼓吹這種小型發電廠進到農村，其結果會是什麼？還是富人成為農村電廠的主人。但是長遠來說，我覺得這樣的合作是可以考慮的。
口述：蔡培慧老師（世新大學社會發展研究所助理教授）
時間：2010-12-02
整理：吳宗霖
